di Vittorio Italia
Nuovi problemi e nuovi limiti per le ordinanze d’urgenza dei Sindaci
1. Premessa.
Il decreto legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica di COVID – 19), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25 marzo 2010, n. 79) ha stabilito nuove e stringenti misure su alcuni diritti fondamentali, ed ha attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri la competenza ad adottare – con uno o più decreti presidenziali – tali misure, dopo avere sentito varie Autorità amministrative, statali e regionali.
2. Nuove misure per i Sindaci e le ordinanze contingibili ed urgenti.
Ma il decreto legge contiene anche nuove misure per i Sindaci, e per la loro potestà di emanare ordinare ordinanze contingibili ed urgenti.
E’ infatti stabilito:
a) l’abrogazione dell’articolo 35 del decreto legge 2 marzo 2020, n. 9, che prevedeva il divieto di emanare ordinanze contingibili ed urgenti in contrasto con le misure statali.
b) Il mantenimento di tale divieto con l’articolo 3, comma 2 del decreto qui considerato n. 19/2020, che è opportuno qui riportare, e che stabilisce:
“2. I Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali, né eccedendo i limiti di oggetto di cui al comma 1”.
c) Oltre al mantenimento del divieto, è stato previsto il nuovo divieto, per le ordinanze contingibili ed urgenti, di “eccedere i limiti di oggetto di cui al comma 1”.
Questo comma 1 dell’articolo 3, (che riguarda le “Misure urgenti di carattere regionale ed infraregionale) stabilisce che:
“ Nelle more dell’ adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ ambito delle attività di loro competenza, e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale”
3. Analisi dell’inciso: “(…ordinanze contingibili ed urgenti.. in contrasto con le misure statali”.
Stabilito ciò, è necessario analizzare i singoli aspetti dei divieti.
Il primo prevede l’adozione di ordinanze “contingibili ed urgenti” che siano in contrasto, e quindi in palese contraddizione con quanto è previsto nelle misure (legislative e dei decreti presidenziali) statali.
Non sarebbe quindi possibile giustificare queste ordinanze contingibili ed urgenti richiamando, ad esempio, quanto è stabilito in alcune norme programmatiche dello statuto dell’ente locale. Le misure statali in materia sanitaria costituiscono, ai sensi dell’articolo 6 del d,lgs 267/2000, un “principio fissato dalla legge”.
4. Analisi dell’inciso: “né eccedendo i limiti di oggetto di cui al comma 1”.
Problemi più complessi sorgono dall’inciso: “né eccedendo i limiti di oggetto di cui al comma 1”, ed anche qui è opportuno analizzarne le singole parti.
a) Il termine “eccedere” indica l’aumento, il superamento, dei limiti che sono previsti, come “oggetto”, di cui al comma 1, dell’articolo 3, che è stato riportato nel precedente paragrafo 2.
b) Ma nel comma 1 dell’articolo 3 non è indicato uno specifico “oggetto”, e si fa riferimento alle misure ulteriormente restrittive “tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2”, “esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza, e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale”. Questi rinvii riguardano le “misure” previste nell’articolo 1, comma 2 del decreto legge, che prevede un lungo elenco di attività che possono essere ulteriormente limitate dalle Regioni.
Il termine “oggetto” fa quindi riferimento, in termini generali, alle misure, alle attività ed ai comportamenti previsti nell’ articolo 1, comma 2 del decreto legge.
La norma stabilisce quindi che i Sindaci, con le ordinanze d’ urgenza, non possono “eccedere” i limiti, e quindi non possono stabilire misure ulteriormente restrittive, né possono emanare ordinanze su altri argomenti o attività previste nell’articolo 1, coma 2, del decreto legge 19/2020.
5. Analisi del comma 1 dell’articolo 3: “senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale”.
Questo limite (che è anche un divieto) previsto per le misure ulteriormente restrittive che possono essere stabilite dalle Regioni, costituisce un ulteriore limite anche per le ordinanze contingibili ed urgenti dei Sindaci.
I Sindaci, infatti, non possono “incidere” sulle attività produttive e su quelle che sono di rilevanza strategica per l’economia nazionale. Il termine “incidere” richiama un intervento non superficiale, e quindi che interviene sugli elementi essenziali delle attività rivolte alla produzione di beni e servizi.
6. Conclusioni.
Le norme del decreto legge 19/2020 sono state redatte con la determinamte finalità sanitaria di contrasto all’emergenza epidemiologica del COVID-19. Da ciò deriva che l’esigenza primaria è quella della tutela della salute, e le altre esigenze – pur collegate con diritti fondamentali – costituiscono un’esigenza secondaria, sottoposta alla prima.
Ne consegue che i criteri di interpretazione delle norme del decreto legge seguono solo in parte i criteri di interpretazione della legge stabiliti nell’articolo 12 delle Disposizioni sulla legge in generale, perché ad essi si devono aggiungere le regole costituzionali dei decreti legge ( art. 77, comma 2, che richiamano i “casi straordinari di necessità e di urgenza”, e ed anche regole interpretative, stabilite dalla attenta giurisprudenza della Corte costituzionale, del necessario bilanciamento che vi deve essere nella tutela di diritti egualmente importanti, quali la salute e le libertà civili, contenuti nella Parte prima della Costituzione negli articoli da 13 a 54.
