- Premessa
La Corte Costituzionale torna ad occuparsi, dopo la sentenza 15 ottobre 1990 n. 453 di cui ci si occuperà più avanti, della indipendenza e imparzialità dei funzionari pubblici, decidendo con la sentenza 22 febbraio 2019 n. 23 una questione sollevata dal Tribunale di Brescia con ordinanza 11 settembre n. 39 sul ruolo e funzioni dei segretari comunali.
La norma alla quale vengono mossi dubbi di costituzionalità è l’articolo 99, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U. sull’ordinamento degli enti locali) che prevede la nomina del segretario comunale da parte del sindaco con durata pari alla durata del mandato del sindaco medesimo.
- La dichiarazione di inammissibilità
L’ordinanza di rimessione viene dichiarata dalla Corte inammissibile ma per considerazioni che meritano attenzione perché alla decisione i giudici delle leggi giungono dopo un’ampia e articolata disamina della normativa di riferimento.
Il punto che si pone è il seguente: il segretario comunale è solo un custode vigile e severo della legalità, o anche supporto tecnico all’azione di governo dell’ente locale in forza di un rapporto fiduciario con i suoi organi ?
- La motivazione della sentenza
La sentenza percorre il lungo e complesso sviluppo della normativa che disciplina ruoli e funzioni di questa figura per giungere a porre attenzione sull’inciso dell’articolo 52, c. 3, della legge n. 142 del 1990 che prevede che il segretario sovrintende alle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, cura l’attuazione dei provvedimenti, è responsabile dell’istruttoria delle deliberazioni, provvede agli atti esecutivi e partecipa alle riunioni della giunta e del consiglio.
Dichiarando inammissibile la questione sollevata, la Corte rileva che queste previsioni non si presentano “(…) come riflesso di un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro. Da questo punto di vista, tenendo conto delle ricordate peculiarità delle funzioni del segretario comunale, la previsione della sua decadenza alla cessazione del mandato del sindaco non raggiunge la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione dell’art. 97 Cost., non traducendosi nell’automatica compromissione né dell’imparzialità dell’azione amministrativa, né della sua continuità. (…).”
Dunque un punto di equilibrio fra imparzialità dell’azione amministrativa (della quale è presidio il secondo comma dell’articolo 97 della Costituzione) e l’esigenza che l’iniziativa politica della pubblica amministrazione trovi un supporto operativo che operi in sintonia con l’indirizzo medesimo.
- Le precedenti sentenze della Corte costituzionale sull’ imparzialità
La Corte Costituzionale già si era espressa su questioni che investono l’imparzialità della pubblica amministrazione essendosi pronunciata, con la sentenza n. 453 del 1990, sulla legittimità della legge della regione Sicilia in tema di composizione delle commissioni di concorso. Allora aveva deciso che solo la presenza di esperti dotati di specifiche competenze tecniche possono soddisfare l’esigenza di imparzialità, come si legge sul punto: “(…) L’art. 97, primo comma, Cost. individua nella <<imparzialità>> dell’amministrazione uno dei principi essenziali cui deve uniformarsi, in tutte le sue diverse articolazioni, l’organizzazione dei pubblici uffici. Alla salvaguardia di tale principio si collegano norme costituzionali che individuano nel concorso il mezzo ordinario per accedere agli impieghi pubblici (art. 97, terzo comma) e che pongono i pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione (art. 98). Sia l’una che l’altra di tali norme si pongono infatti come corollari naturali dell’imparzialità, in cui viene a esprimersi la distinzione più profonda tra politica e amministrazione, tra l’azione del <<governo>> – che, nelle democrazie parlamentari, è normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione di maggioranza – e l’azione dell’<<amministrazione>> – che, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzioni di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento (…).”
- L’ azione politica amministrativa tra gli organi di goverfno ed i funzionari
Alla luce dei profili qui considerati occorre considerare che l’azione politico-amministrativa è pur sempre una visione di parte. Altrimenti non si comprenderebbero i meccanismi elettorali che attribuiscono un diverso peso, con conseguenti diverse responsabilità, della conduzione della cosa pubblica in ragione del diverso consenso e supporto che ricevono le forze politiche medesime anche al livello dell’amministrazione locale, quanto meno nei medi e grandi centri.
Non sembra dunque che la funzione pubblica – che pur deve essere imparziale, e quindi non prevaricatrice – debba essere del tutto asettica.
Restando allora nell’ambito della amministrazione locale, è condivisibile l’orientamento ora espresso dalla Corte perché non si può ignorare che la riforma delle autonomie locali del 1990, con la legge 142, stabilisce un legame assai stretto fra organi del governo e i loro funzionari, affidando al sindaco e al presidente della provincia la sovraintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici (art. 36, primo comma) e demandando alla disciplina del regolamento l’attribuzione ai dirigenti di responsabilità gestionali per l’attuazione degli obiettivi fissati dagli organi dell’ente (art. 51, primo comma), pur secondo principi di professionalità e responsabilità (ivi); così come la legge attribuisce al segretario ruoli e funzioni che la sentenza ci ha ricordato.
- La sentenza della Corte e l’ equilibrio tra legalità ed azione politica
Cosicché ci si può chiedere come possa essere pienamente realizzata l’azione amministrativa secondo le linee di un programma che anche nell’ambito delle autonomie locali è di marcato contenuto politico-amministrativo, se l’apparato amministrativo dell’ente non è interprete e buon esecutore. Si consideri anche l’introduzione anche in tale ambito della fiducia che, accompagnando ,l’elezione del sindaco e del presidente della provincia e delle rispettive giunte, e della loro revoca, deve basarsi su un documento programmatico con la verifica che l’azione politico-amministrativa segua l’indirizzo politico del consiglio (articolo 37 della legge 142/1990 cit. sulla sfiducia costruttiva).
Per questo la sentenza della Corte, letta nell’ottica di un corretto equilibrio fra legalità e azione politica (quando questa è esercitata nell’interesse della collettività e non di parte), è da intendersi come una corretta applicazione dei principi costituzionali.
